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    段华明:新时代社会治理治理体系和治理能力现代化

      文章来源:《深圳特区报》    发布时间:2019-03-12

      新时代社会治理创新,要求全面系统把握社会治理内涵,及时更新治理理念,坚持治理基本遵循,深入改革治理体制,丰富完善治理体系,努力实现社会治理体系和治理能力现代化。

      一、改革走到这一步:社会治理彰显出来

      中国改革和发展走到从温饱到小康这一步,社会治理彰显于治国理政理念和实践,与时俱进。这是因为,改革从人人叫好的“浅水区”,进入利益博弈的“深水区”;经济建设要让人民的物质生活不断充裕,社会建设要让人民的生活更加美好;社会发展决定经济发展的环境,从而决定经济增长的质量。

      2004年,党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会,从执政理念和治国方略上明确提出社会建设概念;2006年,党中央做出构建社会主义和谐社会若干重大问题决定,使社会建设成为同经济、政治、文化并列的四大建设;2007年,十七大强调加快推进以改善民生为重点的社会建设,推进社会体制改革;2009年以来,社会管理创新成为强调的工作,2010年制定国民经济和社会发展十二五规划,突出加强保障改善民生和加强创新社会管理;2012年,十八大加强社会建设以改善民生和创新管理并举;2013年,十八届三中全会提出国家治理和社会治理,成为与改革开放、市场经济并驾齐驱的关键词(习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会重要讲话中宣示:“改什么、怎么改,必须以是否符合完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标为根本尺度”)。由管理到治理,与法制改法治有异曲同工之妙。

      党的十九大在协调推进“五位一体”总体布局中,以“提高保障和改善民生水平,加强和创新社会治理”为主旨进行部署,要打造共建共治共享的社会治理格局:加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强社会心理服务体系建设,培育自尊自信、理性和平、积极向上的社会心态。加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。愿景是形成有效的社会治理、良好的社会秩序,使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

      2018年10月,习近平总书记视察广东强调,提高社会治理智能化、科学化、精准化水平。作为对社会运行规律、社会结构特点的认识深化,智能化强调现代治理手段的运用,专业化强调专业人才和专业方法的运用,精准化强调精细化服务管理以实现供需对接,这是三位一体的有机统一,即专业的治理主体使用现代的手段和方法,精准满足治理对象的美好生活需求。

      二、转型升级:新时代社会治理的新颖之处

      随着社会主要矛盾变化和新的发展战略确定,中国进入新时代,社会治理从宏观到微观转型升级,明显区别于社会管理概念,体现出10点新颖之处。

      1.主体关系上,社会管理政府是唯一、压倒性主体。社会治理是一核多元,党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。党委和政府与社会组织、市场企业、社区、公民及媒体等,通过平等的合作型伙伴关系,依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理,最终实现公共利益最大化的过程。

      2.行为方式上,社会管理政府是合法权力的主要来源,管理运作机制自上而下,决策执行严格科层制,下一层级只对向上一层级负责。社会治理则强调合法权力来源多样性,社会组织、企事业单位、社区组织等也是合法权力的来源,任何一个单一主体都不能垄断规范和管理的实践过程。社会治理对上对下负责有机统一,运行过程不再纵向、单向、垂直性,而是扁平、网络化。

      3.运作机制上,社会管理很容易政府凌驾于社会之上,习惯于包揽一切社会事务,对社会进行命令和控制,扮演全能型选手,越俎代庖。社会治理更多是在多元行为主体之间形成密切、平等的网络关系,是各主体之间的合作过程,原先由国家和政府承担的责任,越来越多地由各种社会组织、私人部门和公民志愿团体来承担。

      4.社会管理更多地表现为从自身主观意愿出发管控社会,想当然地自上而下为民做主。社会治理是当代民主的一种实现形式,更多地强调发挥多主体作用,强调自愿和分担,更多地鼓励参与者自主表达、协商对话,并达成共识,形成符合整体利益的公共政策。治理本质是服务,办法人性化和细化,找到全社会意愿和要求最大公约数,画好最大同心圆。治理尊重社会多样性、差异性,提倡和谐文化——中庸之道,讲求包容性、灵活性,学会用妥协、怀柔方式处理问题,追求双赢、多赢、共赢、互赢的社会效果。

      5.社会管理的实践主要依靠政府权力,依靠发号施令。社会治理则在运用权力之外,综合运用制度、法律、市场、道德、舆论、社区、社团、价值认同,用群众路线、民主、服务方式,通过对话、沟通、协商、协调办法,形成市场、法律、文化、习俗等多种管理方法和技术。过去一锤定音,今天多种声音表达和平衡。政府更多地引导和更少的管制,民间组织及公民社会更多地承担社会治理的责任,市场力量在社会治理创新中发挥日益重要的作用,社会企业成为改善社会治理的重要因素。

      6.国家和社会治理,是由多元主体共同构成的治理结构来完成,倡导调和,注重互动。在政府与社会的力量对比中,重心将向社会倾斜,政府控制和管理社会观念必须让位于调控、引导、服务和整合社会观念,政府对社会统治观念让位于政府与社会合作治理。从治理国家来讲,党和政府是主导;从治理社会来讲,社会组织是主力。

      7.社会治理要求政府治理、社会自我调节、居民自治良性互动。政府必须放下身段,学会尊重,懂得平等对待合作伙伴、管理对象,善于放权,学会为自己减负。同时,政府必须增强自信,信任社会,理解社会,为社会组织创造良好的制度环境,努力为其能力提升创造条件。

      8.社会治理需要有序的和有效的公民参与。现代社会治理是一个共建共治共享的过程,人民群众广泛、自觉、自主的民主参与是关键环节。随着人民美好生活需要不断增长,社会治理面临的具体问题更为复杂深入,建立和完善相应的制度框架,让更多的公民通过合法的方式、足够的渠道有序地参与公共生活管理,形成有效社会协商,在激发社会活力的同时维护社会秩序。

      9.民主和法治是人类社会治理的基本路径,是推进社会治理发展的制度性保障。缺乏民主的法制,容易走向集权与专制,而没有法治的民主,则容易走向混乱和无序。德法并重,民主和法治并举,有利于改变过去说了可以不做、做了无人监督的情状。

      10.将学习借鉴现代文明的优秀成果与尊重自身实际结合起来。社会治理显而易见地借鉴了新公共管理理论的治理和善治的理路。应当有勇气、自信和智慧学习和借鉴发达国家适合我国国情的要素,同时,结合本土经验,在实践中创造社会治理变革的中国路径。

      三、走好下一步:社会治理现代化

      习近平总书记指出:治理和管理一字之差,体现系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。这就是要实现新时代社会治理体系和治理能力现代化。

      系统治理。已多次机构改革,取消下放行政审批,不合理部分照样存在,既不到位也不协调,职能交叉,叠床架屋,多头管理。政府该管的没有管好,不该管的管的很多,该市场管的没有放到位,该社会管的没有放下去,不该政府管的事老百姓又都来找,该个人管的事自己却不解决。需要尊重社会发展的自身规律,向社会放权,改变目前政府、市场、社会三大主体中政府一家独大的局面。与计划经济相适应的是大政府、全能政府,只要能够管得到的事项,无论该不该管,管得好不好,政府都要管。与市场经济相适应的是小政府、大社会。小政府是有限政府,只负责制定游戏规则和提供公共服务,减少并规范行政自由裁量权,根治重审批轻监管。大社会就是社会组织要发育起来。更深的动因是社会本身已经明显变化,海量的人流、物流、信息流和多元的社会需求,所以得系统治理。

      依法治理。社会治理要坚持循法而治,最终要落实到法治。一方面,与社会治理相关的各类探索实践,必须在法治框架内进行。随着社会治理向深层次推进,治理的触角必将延伸得更深更广,对个人生活产生更加明显的影响,这就需要法治有更大作为,善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,以平衡个人权利和社会治理之间的关系。另一方面,法治建设要兼顾多元目标,稳定主体间互动预期,充分释放制度功能,提升社会治理效能,要将法律由传统认识的阶级统治和阶级斗争的工具转化为社会治理手段和建设手段。

      源头治理。社会治理的重心必须落到城乡社区,要深化拓展网格化管理,尽可能把资源、服务、管理放到基层,使基层有职有权有物,更好为群众提供精准化、精细化的有效服务和管理,切实把群众大大小小的事办好。习近平总书记视察广东强调:“要坚持依靠居民、依法有序组织居民群众参与社区治理,实现人人参与、人人尽力、人人共享?!痹诘毕律缁嶂卫碇?,充分发挥既有规范和机制的作用,绝大多数问题是能够得到有效解决的。社会治理仍应以常识常态为基,遵循法治约束、制度约束。在社会治理中守正创新,是鼓励人们探索新的方式方法,化解原有体制机制无法解决的问题,因而创新需要遵循规律和系统相容性,以降低社会治理成本。

      综合治理。治理的实质是协调兼顾,既要依法依规,更要合情合理。习近平总书记提出大安全观,从维稳转向维护公共安全,形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会治理机制。传统维稳重在社会控制,工作出发点在于防乱,容易造成消极思维。而维护公共安全,工作出发点保境安民,是积极思维,占据道义制高点,更具正当性色彩,且维安可以包含维稳的主要内容。要加强法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设,把社会治理的底板加固、短板补齐,提高社会治理智能化、科学化、精准化水平,推动形成共建共治共享的社会治理格局。

      (作者系中共广东省委党校战略研究中心主任、教授)

      转自:《深圳特区报》(2019年03月12日第C01版)

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